下列何者非屬行政事實行為？

本題考點

行政事實行為與行政處分的分界，判準是有無直接發生法律效果。

正解理由

行政事實行為指不以發生法律效果為目的之行政活動。《行政程序法》第 165 條規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」這一條把不具強制力的促請歸為事實行為的典型。相對地，主管機關認定某筆土地為具公用地役關係之既成道路，是對外確認公用地役關係存在，直接拘束所有權人的權利行使，屬對物的一般處分（其要件詳見《行政程序法》關於行政處分之規定），故選 D。

逐項排除

1. (A)

   斷水斷電是《行政執行法》第 28 條第 2 項所列直接強制方法之一，以實力實現先前處分已課予的義務，不創設新的法律效果，屬事實行為。

2. (B)

   中央衛生主管機關發布新聞稿警告吸菸有害健康，是提供資訊的活動，對受眾不生法律上的拘束，屬事實行為。

3. (C)

   促請金融機構遵循內部控制及委外作業管理，符合《行政程序法》第 165 條所描述的輔導、勸告態樣，屬行政指導。

4. (D)

   認定既成道路具公用地役關係，是對特定土地作成的確認，對外直接發生法律效果，這是本題要選出的選項。

涵攝步驟

1. 要件一，有無發生法律效果的意思→(A)(B)(C) 沒有，(D) 有；
2. 要件二，權利義務有無因此變動或被確認→(A) 是義務的實現、(B)(C) 未變動，(D) 的所有權權能受確認而受限；
3. 要件三，是否為爭訟客體→(D) 落在處分這一格。

記憶點

《行政程序法》第 165 條規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」要件拆解後可以看到五層：行為主體是行政機關、行為落在其職權或所掌事務範圍、目的是實現一定行政目的、手段不具法律上強制力、以及所促請的對象須為特定人。其中不具法律上強制力這一層把行政指導固定在事實行為那一側，也說明為什麼相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，不得據此對相對人為不利之處置；而《行政程序法》第 165 條「促請特定人」那一層則說明 (B) 向不特定公眾發布的新聞稿雖仍是事實行為，卻不是本條所稱的行政指導。

要件拆解上，直接強制的性質也值得一併理解。《行政執行法》第 28 條第 2 項柱句規定：「前條所稱之直接強制方法如下：」《行政執行法》第 28 條第 2 項所列方法，其第 1 款為：「一、扣留、收取交付、解除占有、處置、使用或限制使用動產、不動產。」《行政執行法》第 28 條第 2 項所列方法，其第 4 款為：「四、斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源。」這些方法的共同點是行政機關以實力直接造成與義務履行相同的狀態，法律效果早在先前的下命處分就已產生，執行階段本身不再創設新的權利義務，因此歸類為事實行為。這也說明為什麼相對人對斷水斷電不服時，爭執的對象通常是先前的下命處分或執行方法，而不是把執行行為本身當成處分來撤銷。

易混淆之處在於，同一個生活事實可能同時包含處分與事實行為兩個階段：先有課予義務的下命處分，再有實現該義務的執行行為。既成道路的案例則相反，主管機關的認定並未先有另一個處分，它自己就是對外發生法律效果的那一步。

同一考點的其他考法：命題者常以拆除違建、拖吊車輛、公布違規業者名單、機關內部的觀念通知等作為選項，要求區辨事實行為與處分；也會把《行政程序法》第 165 條的行政指導與行政契約、法規命令並列，測驗考生是否記得指導不具強制力這一層。

本內容僅供考試複習，不構成法律意見。